Note pour l' ordonnance soumise à consultation sur la création d'une Nouvelle Autorité de régulation
I-Régulation pour l'intérêt de place des professionnels ou pour l'intérêt des investisseurs et consommateurs
Au cours des 20 dernières années, on a vu plusieurs crises spéculatives et financières de la sphère bancaire et financière survenir, pour aboutir à la dernière récente crise systémique provoqué par celle des subprimes.
A chaque fois la défaillance des régulateurs a été mise en cause à plusieurs reprises.
Tous les types de régulation ont été à un moment ou un autre mis en cause :
● les banques centrales qui doivent contrôler et réguler les banques et le systèmes bancaires et les marchés monétaires et du crédit,
● les autorités financières de marchés comme la SEC, l'AMF, la FSA qui doivent contrôler et réguler les marchés financiers et les acteurs et opérateurs de ces marchés, sociétés de gestions, fonds d'investissements, produits d'investissements,
● les auditeurs et expert-comptables et commissaires aux comptes qui doivent contrôler les comptes des entreprises faisant appel à l'épargne publique, des banques, des sociétés de gestions et des fonds,
● les trésors publics et les ministères des finances des états, autorités chargés d'élaborer la règlementation et les lois et de les faire appliquer et respecter par les acteurs de toutes ces activités professionnelles règlementées.
Un système bancaire et financier règlementé existe dans chaque pays pour le bénéfice des entreprises, des particuliers et des collectivités publiques, qui sont aussi les investisseurs, prêteurs, déposants, emprunteurs, et qui doivent pourvoir en tant que public consommateur de services bancaires et financiers utiliser les services des professionnels banquiers et financiers en toute confiance pour leurs besoins économiques.
Or dans l'arbitrage entre l'intérêt des professionnels et l'intérêt du public des consommateurs, il est paradoxal de voir qu'au non de l'intérêt du public investisseurs, c'est d'abord l'intérêt des professionnels qui est défendu par les autorités règlementaires et les régulateurs, car c'est aussi bien souvent l'intérêt de place qui a prévalu sur l'intérêt du public. Cela n'a pas suffit pourtant dans certains cas de voir un déclin de place exister.
Dans combien de pays l'intérêt du public investisseur n'a-t-il pas été bafoué pour défendre l'intérêt de place, qui est avant tout l'intérêt des professionnels. Car les professionnels pensent que condamner un ou plusieurs professionnels fautifs au détriment de petits investisseurs a un effet de résonance relatif sur les autres places, qui peut nuire à la place financière ou sévit le ou les fautifs.
Compte tenu de la concentration des activités financières dans le monde, les fautifs ou professionnels qui s'exonèrent de la règlementation de leur place font de même sur les autres places internationales ou ils interviennent pour les mêmes raisons.
Les places financières sont peux nombreuses dans le monde et les activités bancaires et financières sont de plus en plus concentrés entre les mains de grands acteurs professionnels, ce qui met les autorités en difficultés pour les réguler, sachant qu'ils avancent toujours l'intérêt de place pour se voir exonérer de condamnation ou pour qu'elle soit insignifiante, ce qui conduit à un sentiment d'impunité des professionnels, qui se permettent d'outre-passer les règles auxquelles ils sont soumis, tant sur leur place nationale que sur les autres places étrangères.
L'intérêt de place des professionnels et l'intérêt des investisseurs n'est pas mesuré avec la même aune par les régulateurs, qui se trouvent à devoir réguler les professionnels pour le bénéfice du public investisseurs non avertis. En s'abstenant d'agir ou de condamner, les régulateurs ont choisi souvent l'intérêt de la place plutôt que l'intérêt du public.
Ce faisant, ils ont privilégié l'économie bancaire et financière seule au détriment de l'économie générale. L'économie bancaire et financière n'a pas a être privilégié pour son propre profit, car elle doit être au service de l'économie générale, c'est pour cela qu'elle est règlementé et que les acteurs ont un monopole d'activité pour l'intermédiation, le crédit, la gestion d'instruments financiers.
L'intérêt d'une place bancaire et financière passe par le développement de son économie générale et de ses entreprises et du respect de ses investisseurs, qu'ils soient nationaux ou étrangers.
Au cour des dernières années, toutes les places et leurs régulateurs ayant faillis, n'est-il pas temps de voir une place devenir vertueuse pour son public d'investisseurs et de consommateurs.
L'Union Européenne, ayant un premier rôle économique au niveau mondiale, pourrait instaurer un modèle vertueux pour ces opérateurs banquiers et financiers, au service d'abord de son économie puis du reste du monde.
Pour cela, il faudrait commencer par donner plus de place dans les instances régulatrices au public investisseur et consommateur de produits et services financiers, et même en créant une instance indépendante pour défendre exclusivement les intérêts du public consommateur de services bancaires et financiers par rapport aux professionnels.
Cette instance veillerez à ce que les lois et la règlementation bancaires et financières prennent bien en compte les intérêts du public, et que les lois et la règlementation soient correctement et effectivement appliquées dans l'intérêt du public.
Actuellement, la représentation du public consommateur de services bancaires et financiers n'existe pas ou soit n'est pas satisfaisante, au sein des différentes autorités régulatrices, banques centrales, autorités et régulateurs de marchés.
La création d'une instance ad hoc spécifique avec pour objet de représenter et défendre les intérêts du public consommateur de services bancaires et financiers devient nécessaire pour rétablir la confiance et mettre de l'équilibre dans un système déviant au bénéfice des professionnels.
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Elle devrait être constituer avec différents collèges spécifiques pour les entreprises, les particuliers, les collectivités publiques, les institutionnels, les étrangers non résidents.
Cette autorité serait partenaire des autres autorités et régulateurs et aurait des représentants dans les autres instances règlementaires, et vis versa pour les autres instances existantes, qui conserveraient leur rôle de régulateurs des professionnels et n'aurait plus à faire un service à minima pour l'intérêt du public consommateur et pour certains des membres des collèges des professionnels d'être en conflit d'intérêt.
II-L'ordonnance portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance et créant une Nouvelle Autorité :
En contribution à la consultation publique, relative à l'ordonnance créant une Nouvelle Autorité de régulation, il convient de faire remarquer que :
1- Dans l'article L.621-1 (mission), "la Nouvelle Autorité, autorité administrative indépendante, veille, en vue de la préservation de la stabilité du système financier et de la protection de leurs clients, assurés et bénéficiaires, au respect par les personnes soumises à son contrôle des dispositions législatives et règlementaires qui leur sont applicables prévues par le code monétaire et financier, le code des assurances, le livre IX du code de la sécurité sociale, le code de la mutualité, le code de la consommation et des autres dispositions législatives et règlementaires dont le respect conditionne celui des dispositions précitées."
L'une des mission de la Nouvelle Aurorité est bien la protection des clients, des assurés et des bénéficiaires utilisateurs et consommateurs de produits et services bancaires et d'assurances.
Or, lorsque l'on regarde dans la section 2-Composition et fonctionnement, rien n'est prévue pour valider et conforter la mission de protection des clients, assurés et bénéficiaires consommateurs de produits et services commercialisés par les professionnels soumis à la Nouvelle Autorité, notamment aucune représentation au sein de la gouvernance de la Nouvelle Autorité, qui n'est composé que de professionnels.
Une Nouvelle Autorité de régulation chargée de réguler et contrôler les professionnels de la banque-assurance, dont la gouvernance et le fonctionnement ne comprend que des professionnels de la banque et assurance, hormis les représentants de l'état, se rapproche d'une forme d'autorégulation qui doit être évité.
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2-Dans l'article L.612-5 (composition de l'Autorité) :
La formation plénière du collège comprend 16 membres. Sur 16 membres, il y a :
- 12 représentants pour le système bancaire-financier et assurance,
- 4 représentants pour l'état et connexe (justice et normes comptables),
- aucun représentant pour les consommateurs-clients, assurés et bénéficiaires.
Pour permettre une représentation des consommateurs-clients dans la formation plénière,
Il est proposé que la formation plénière du collège soit porté à 20 membres, en ajoutant une 9° catégorie composée de 4 membres choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).
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3-Dans l'article L.612-6 (formation restreinte du collège) :
La formation restreinte du collège est composé de 8 membres. Sur 8 membres, il y a :
- 6 représentants pour le système bancaire-financier et assurance,
- 2 représentants pour l'état et connexe (justice et normes comptables),
- aucun représentant pour les consommateurs-clients, assurés et bénéficiaires.
Pour permettre une représentation des consommateurs dans la formation restreinte,
Il est proposé que la formation plénière du collège soit porté à 10 membres, en ajoutant une 5° catégorie composée de 2 membres choisis parmi les membres mentionnés au 9° du I de l'article précédent (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).
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4-Dans l'article L.612-7 (sous collèges) :
Le collège constitue en son sein deux sous-collège sectoriels :
1°)Le sous-collège sectoriel des professionnels de l'assurance composé de 8 membres, parmi les 8 catégories du I de l'article composition du collège; ...
2°) Le sous-collège sectoriel des professionnels de la banque composé de 8 membres, parmi les 8 catégories du I de l'article composition du collège; ...
Pour permettre une représentation des consommateurs dans les sous-collèges sectoriels,
Il est proposé que la formation de chaque sous-collège, banque et assurance, soit porté à 10 membres, en ajoutant 2 membres choisis parmi les membres mentionnés au 9° du I de l'article composition du collège (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).
Il est proposé que la formation de chaque sous-collège, banque et assurance, soit porté à 10 membres, en ajoutant 2 membres choisis parmi les membres mentionnés au 9° du I de l'article composition du collège (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).
Il est proposé la création d'un troisième sous-collège sectoriel des "Clients consommateurs" composé de 10 membres : le gouverneur de la Banque de France ou le sous gouverneur désigné pour le représenter, le vice-président, les quatre membres mentionnés au 9° du I de l'article composition du collège (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités)), deux membres désignés par le collège parmi les membres mentionnés du 2° au 6° du I de l'article composition du collège , un membre parmi les membres mentionnés au 7° du I de l'article composition du collège, un membre parmi parmi les membres mentionnés au 8° du I de l'article composition du collège.
5-Dans l'article L.612-9 (composition de la commission des sanctions) :
La commission des sanctions est composée de 4 membres; mais aucune personne pour représenter les clients-consommateurs.
Pour permettre une représentation des clients-consommateurs dans la commission des sanctions,
Il est proposé que la formation de la commission de sanctions soit porté à 5 membres, en ajoutant une 5° catégorie composée d'un membre, choisi en raison de sa compétence en matière de consommation et pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).
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6-Dans l'article L.612-12 (commissions consultatives)
L'Autorité peut instituer une ou plusieurs commissions consultatives.
....
....
Pour permettre une représentation des clients-consommateurs et compenser la commission chargé de rendre un avis des professionnels constitué en majorité de professionnels,
Il est proposé d'instituer une commission chargée de rendre des avis des consommateurs-clients d'un point de vue des clients-consommateurs, assurés, bénéficiaires, qui donnera un avis sur les décisions et questions qui ont trait à la protection des clients-consommateurs ou qui concernent et influence la protection des clients-consommateurs et le respect par les professionnels de cette protection et de l'information concernant les clients-consommateurs. l'Autorité désigne les membres de cette commission, qui est majoritairement composée de représentants des clients-consommateurs représentatifs des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités) et non déjà membre de l'Autorité.
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Dans la Section 5- Exercice du contrôle
...
Sous-section 2-Coordination du contrôle de la commercialisation
7-Dans l'article L.612-30 (mission du pôle)
La Nouvelle Autorité et l'Autorité des marchés financiers disposent d'un pôle commun chargé :
1°) de coordonner les propositions de priorités de contrôle soumises à l'approbation des collèges en matière de commercialisation des opérations de banque, d'assurance et des services d'investissement et de paiement par les personnes soumises au contrôle des deux autorités;
2°)...
3°)...
4°)...
Rien n'est dit en matière de conception et création de nouveaux produits et services.
Il est proposé que soit aussi instauré un contrôle en matière de conception et création de nouveaux produits et services d'opération de banque, d'assurance et des services d'investissement et de paiement par les personnes soumises au contrôle des deux autorités, car la création de certains produits et services bancaires et financiers et d'assurances ne sont couvert par aucune autorité et règlementation.
Faisant référence à l'industrie pharmaceutique, dont la création de nouveaux produit est soumise à des essais et à une AMM (autorisation de mise sur le marché), afin de ne pas commercialiser des produits toxiques, voir mortel pour la santé des personnes, par équivalence on peut considérer que certains produits et services bancaires et financiers peuvent être toxiques et inclure un risque de faillite de certains agents économiques.
Instaurer des essais sur fonds propres ou intra-professionnel sur une période minimum d'un an pour tout nouveau produit, serait nécessaire avant d'obtenir une AMM pour la commercialisation auprès d'un public de consommateur non professionnel.
AMM qui pourrait être soumis aussi au renouvellement tous les 5 ans, car en matière financière ont a pu constater que certains produits sont dénaturés en cours de vie, par la gestion des professionnels qui ne respectent plus les principes initiaux, faute de contrôles suffisants des régulateurs et d'une information suffisante des consommateurs et un certain manque de transparence.
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Il est a noter que plusieurs rapports généralement issus de commissions composées en majorité de professionnels ou d'experts, qui ont pu inspirer les pouvoirs publics pour leurs projets d'ordonnances, entre autres celui de Paris-Europlace ou le rapport Deletré, font peu de cas du consommateur-client de produits et services bancaires et financiers et d'assurances et du droit à la consommation auquel les professionnels sont aussi soumis.
Oubliant que les "investisseurs" d'une place financière sont des consommateurs-clients de ses produits et services.
Dans les pays anglo-saxo le consumérisme est beaucoup plus développer ainsi que le droit des consommateurs aussi (avec notamment la class action ...) et plus généralement, le fonctionnement de la justice et son indépendance participe aussi à l'attraction d'un place. La France a encore beaucoup à faire en la matière.
Il faut dire qu'avant la crise et encore après, les professionnels de la finance ont réalisés la majorité de leur profit grâce au fonctionnement intra-bancaire national et international et à la spéculation, plutôt que grâce au financement de l'économie générale (entreprises, particuliers, collectivités). Satisfaire au mieux les besoins de leurs clients n'a pas été une de leur priorité, depuis la mise en place de la dérégulation et la restructuration du secteur par le regroupement de tous les métiers dans de grand conglomérat et la disparition des spécialistes métiers indépendants, créant ainsi des risques systémiques là ou il n'y avait que des risques spécialisés par métiers.
L'ensemble de ces propositions vise à permettre aux régulateurs, notamment à la Nouvelle Aurorité, de construire une régulation sur de nouvelles bases, qui inclue dans ses missions la protection des consommateurs-clients, assurés et bénéficiaires.
En invitant ces derniers à participer à la gouvernance de la Nouvelle Autorité et à celle des autres régulateurs, et en leur donnant les moyens de participer à cette nouvelle gouvernance et régulation, les pouvoirs publics montreront qu'ils prennent bien en compte toutes les problématiques de toutes les personnes concernées par une meilleure régulation.
Tous les régulateurs ayant faillis sous les anciennes structures de gouvernance basée sur l'autorégulation, une nouvelle régulation doit imposer la prise en compte des intérêts des consommateurs-clients des systèmes bancaires et financiers sous le regard des intéressés, pour plus de transparence.
Auteur : Françoise Moreau-
Le : 22 octobre 2009
Note transmise à : Présidente du HCP-DGTPE (Mme Christine Lagarde)-Président de la commission des finances de l'Assemblée Nationale (Mr Didier Migaud) - Président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée Nationale (Mr Patrick Ollier) - Président de la commission des finances du Sénat (Mr ARTHUIS Jean) - Président de la commission de l'économie du Sénat (Mr EMORINE Jean-Paul) - Commission européenne de l'Union Européenne - AFUB (Serge Maitre)
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