La conduite des affaires dans le secteur bancaire et financier

Note en réponse à la consultation sur le contrôle du respect des obligations professionnelles à l'égard de la clientèle dans le secteur financier

- Rapport Deletré 2 - juillet 2009-

I-Remarques sur le rapport Deletré 2

1°) Le rapport a oublié de se rapprocher du ministère de la justice pour connaître les statistiques en matière de procédures judiciaires concernant le secteur bancaire et financier et ses acteurs et le nombre de condamnations concernant la conduite des affaires de ces professionnels.

Ceci peut être un moyen pour estimer les manquements aux obligations professionnels vis à vis de la clientèle.

En matière de consommation, le baromètre des plaintes des particuliers de la DGCCRF donne les chiffres de plaintes suivants :

Nombre de plaintes	1er semestre 2007	1er semestre 2008	2ème semestre 2008	2008
Total plaintes	65 624	70 005	69 143	139 148
dont banques	1 706	2 240	2 005	4 245
% du total	2,6%	3,2%	2,9%	3,1%
dont assurances	919	1 120	968	2 088
% du total	1,4%	1,6%	1,4%	1,5%
dont Banques + assurances	2 625	3 360	2 973	6 333
% du total	4%	4,8%	4,3%	4,6%

Pour les entreprises, le gouvernement a été obligé de mettre en place un médiateur du crédit en novembre 2008, face au comportement des banques. En un an, 19 151 entreprises ont saisi la médiation du crédit.

2°) Le rapport a oublié ou a fait l'impasse sur certaines professions, qui peuvent exercer une activité d' intermédiaire et de conseil financier, en activité connexe à leur activité principale, soit en nom propre ou à travers des structures filiales ou had hoc. Ce sont :

- les notaires,

- les avocats,

- les expert-comptables,

- les agents immobiliers,

- la grande distribution.

Le nombre cumulé de ces professionnels est plus important que celui de l'ensemble des CIF, or ils ne sont pas soumis à la même règlementation que celle des CIF et on ne sait pas qui les contrôle et s'ils sont contrôlés pour leur activité de conseil et distributeur de produits et services financiers.

3°) Le rapport relève que la Commission Bancaire de la Banque de France a dans ses missions, outre le contrôle prudentiel, le contrôle de la conduite des affaires des banques et établissements financiers et de crédit et dispose des moyens juridiques et règlementaires pour contrôler les obligations professionnels à l'égard de la clientèle.

Mais elle exerce surtout le contrôle prudentiel et on ne peut pas dire qu'elle exerce le contrôle de la conduite des affaires vue le peu de moyens qui y sont affectés et le peu d'opérations répertoriées par le rapport Deletré ("les textes bancaires comportent moins de dispositions protégeant la clientèle et la CB poursuit avant tout un objectif prudentiel").

Ce qui signifie qu'il n'y a pas de vrai contrôle de la conduite des affaires du système bancaire et financier fait par la Commission bancaire comme le constate le rapport Deletré.

Alors que le rapport préconise que le contrôle de la conduite des affaires devienne une priorité pour les pouvoirs publics, il laisse tout un pan de l'activité bancaire et financière et de crédit actuellement sans contrôle, en l'état, sans faire de proposition pour remédier à ce défaut de régulation.

Cette situation provoque une distorsion de concurrence et renforce l'impunité des professionnels.

Elle laisse aussi la porte ouverte à un risque systémique, dans la mesure ou les grands réseaux bancaires sont de plus en plus concentrés et touchent des centaines de milliers de clients simultanément, du fait de l'industrialisation de leurs activités permise par l'informatique.

A fin 2008, les 5 premiers groupes bancaires représentent une part de marché de (source Banque de France) :

- 72,8% en total de bilan,

- 75,3% pour les dépôts,

- 72,8% pour les crédits.

4°) Dans le rapport il manque une vision synthétique du poids respectif et relatif de chaque acteur devant respecter des obligations professionnels vis à vis de la clientèle soumis au contrôle réglementaire, présenté dans un tableau. Il n'y a que des données sur le nombre des intermèdiaires. Le poids des banques et assurances n'est pas mesuré et comparé en nombre, en personnel au contact de la clientèle, en nombre de point de contact avec la clientèle, en chiffre d'affaires réalisé par activité.

5°) Le rapport relève que les régulateurs n'agissent pas en prévention mais en curatif, a postériori et sont peu réactif face à la création et à l'innovation financière. Il préconise de penser une régulation et une supervision par les principes législatifs et règlementaires de façon simple et adaptable en adoptant un principe général d'application transversale.

Le rapport préconise de responsabiliser les différents acteurs avec l'obligation pour les professionnels de définir et de mettre en oeuvre les outils et procédures internes adéquates leurs permettant de s'assurer qu'il traite en toute conscience les clients équitablement en application de principe législatif d'application transversale soumis au contrôle des autorités et de recommandations concertées.

Ce modèle appliqué déjà en Europe dans certains pays, n'a pas été plus probant au cour de la dernière crise, pour protéger correctement les clients.

Ce système renvoie au judiciaire et compte sur la crainte et l'insécurité juridique pour les professionnels comme vecteur de régulation de la conduite des affaires, ce qui ne peut avoir lieu qu'à postériori.

Mais pour les clients, la justice est longue et couteuse et aussi l'asymétrie d'information et de moyens entre le professionnel et le client, fait qu'il existe qu'un faible pourcentage de client qui porte plainte en justice face au tord qui leur ai fait.

Au lieu d'aller en justice, un client va plutôt quitter le professionnel pour un autre.

Aussi, on peut considérer que les professionnels n'ont pas la crainte du risque juridique et judiciaire, car ils savent statistiquement que face à la masse des clients isolés et au nombre d'opérations bancaires et financières, il y a proportionnellement peu de plaintes.

Par ailleurs, les professionnels peuvent provisionner les éventuels risques juridiques et judiciaires et ainsi répartir ce cout sur l'ensemble de l'activité de la société.

A cela s'ajoute la faiblesse et dans certains cas le non contrôle par les régulateurs de la conduite des affaires, aussi les professionnels se trouvent être en état de forte impunité, relativement à la clientèle et à l'importance de leur activité pour l'économie générale.

Au cour des dernières années, la dérégulation et une forme d'impunité généralisée, renforcées par l'attitude des états à leur égard, leurs ont permis de créer et privilégier une activité pour compte propre, au détriment de leur client et de fonctionner plus pour leur propre profit que celui de l'économie générale.

Car les super-profits du système bancaire et financier ont pu être réalisé que grâce au non respect des règlementations et lois en vigueurs ou en dehors d'eux, car non sanctionnés ou insuffisamment sanctionnés par les régulateurs.

Il est tant que les pouvoirs publics ne laissent plus les clients isolés face aux professionnels et réduisent l'asymétrie entre les deux, par la création d'un système d'action groupée des utilisateurs dans le domaine à la fois judiciaire et règlementaire (cf "class action" américaine) dans les cas de non respect des obligations professionnels à l'égard de la clientèle dans le secteur financier.

6°) La crise et le rapport Deletré montrent un déficit de transparence dans l'activité bancaire et financière aboutissant à la perte de confiance des clients.

Face à l'asymétrie d'information et de compétence entre le professionnel et l'utilisateur de produits et service financiers, il faut développer et obliger à plus de transparence de la part des professionnels et sanctionner plus fortement le défaut de transparence du professionnel vis à vis du client.

Une solution graduée peut être mise en place : a)- avec une obligation règlementaire minimale et b)- avec une obligation subsidiaire : si face à une demande écrite du client, le professionnel ne communique pas clairement l'information demandé, la sanction devient plus lourde.

7°) Au niveau des intermédiaires, le rapport observe que les CIF liés n'ont pas les mêmes obligations et contraintes que les CIF indépendants. Et encore moins pour les salariés des groupes bancaires soumis à aucune condition règlementaire par la Commission Bancaire pour le contrôle de la conduite des affaires.

Face au guichet unique du système des banques à réseaux et de la bancassurance, il faut créer un statut de CIF salarié.

Dans les grands groupes, les réseaux de guichet unique pour tous les produits et services sont importants en nombre, ce qui représente un risque systémique à grande échelle (cf affaire produits Bénéfic et produit Doublô) compte tenu de la couverture territoriale et la concentration d'activité qu'ils représentent.

Avec la gestion informatisée de la commercialisation des produits et services financiers soumis aux quotas de vente, on est loin du conseil personnalisé avec obligation d'un rapport écrit des CIF indépendants.

Et la gestion informatisée de la clientèle permet, avec des bases de données de cotation, de faire du scoring de clients. Et des fichiers de cotation centralisés à la Banque de France avec historique, aussi bien pour les particuliers que pour les entreprises, permettent de suivre les risques de défaillance, pour savoir quel degré de confiance peut être accordé au client.

L'informatique a permis l'industrialisation de l'activité bancaire et financière et le contrôle des clients, elle devrait permettre de contrôler de la même façon les professionnels.

L'étude sectorielle de la Banque de France à fin 2008 indique :

Nombre de guichets :

"Le nombre de guichets permanents du système bancaire en France est de 27 893, hors La Banque Postale et 39 634 y compris cette dernière.

Le nombre des DAB et des GAB (distributeurs automatiques de billets-guichets automatiques de banque (DAB-GAB)) était de 52 168 en 2007.

Nombre d'établissements :

Il y a 722 établissements de crédit, 155 entreprises d'investissements, 571 sociétés de gestion (AMF).

Effectif :

L'ensemble des effectifs totaux employés dans la banque est de 456 000 personnes.

L’ensemble banque-assurance employait environ 745 100 salariés à la fin de 2008.

L'ensemble des effectifs des entreprises d'investissements est de 9 879 personnes.

L'ensemble des effectifs des sociétés de gestion est de plus de 15 000 personnes (AMF)."

8°) Le rapport a peu traité de la notion de "client captif" et de la possibilité et de la facilité de changer de professionnels sans cout et sans dommage et avec des délais plus ou moins rapide , ce qui peut exister, en référence à la téléphonie. Il ne fait aucune proposition sur ce sujet.

Il y a matière à légiférer et règlementer pour faciliter le droit des utilisateurs à la concurrence.

II - Propositions

A- Les propositions du rapport 

Les remarques sur les propositions du rapport sont rajoutées en italique bleu.

Proposition 1 : Insérer dans la partie législative des différents codes une disposition libellée de la façon suivante, portant tant sur les entreprises d’assurance, institutions de prévoyance et mutuelles que sur les établissements de crédit et les entreprises d’investissement, ainsi que sur les intermédiaires intervenant dans ces différents secteurs :

« Les entreprises définissent les règles de conduite et adoptent les procédures internes leur permettant de s’assurer qu’elles agissent de manière honnête et loyale et transparente vis-à-vis de leur clientèle, en garantissant notamment :

- le contenu exact, clair et non trompeur de l’information et des communications à caractère promotionnel fournies à leur clientèle ;

- l'obligation d'information pré-contractuelle, contractuelle et post-contractuelle;

- la bonne adaptation de leur offre à la situation de leurs clients ;

- la prévention des conflits d’intérêts.

- la transparence sur les produits et services proposés et sur les prix, les frais et charges de ces produits et services;

Elles veillent à la mise en oeuvre effective de ces règles et procédures ».

Le principe de transparence est plus facile à gérer et à contrôler que la loyauté et l'honnêteté des actes.

La transparence permet de vérifier la loyauté et l'honnêteté.

Proposition 5 : Veiller à ce que l’organisation interne des autorités compétentes permette un réel développement de la supervision de la conduite des affaires.

Voir note sur la Nouvelle Autorité de Régulation :

Une Nouvelle Autorité de régulation chargée de réguler et contrôler les professionnels de la banque-assurance, dont la gouvernance et le fonctionnement ne comprend que des professionnels de la banque et assurance, hormis les représentants de l'état, se rapproche d'une forme d'autorégulation qui doit être évité.

- Il est proposé que la formation plénière du collège soit porté à 20 membres, en ajoutant une 9° catégorie composée de 4 membres choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).

- Il est proposé que la formation restreinte du collège soit porté à 10 membres, en ajoutant une 5° catégorie composée de 2 membres choisis parmis les membres mentionnés au 9° du I de l'article précédent (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités)).

- Il est proposé que la formation de chaque sous-collège, banque et assurance, soit porté à 10 membres, en ajoutant 2 membres choisis parmi les membres mentionnés au 9° du I de l'article composition du collège (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités)).

- Il est proposé la création d'un troisième sous-collège sectoriel des "Clients consommateurs-utilisateurs" composé de 10 membres : le gouverneur de la Banque de France ou le sous gouverneur désigné pour le représenter, le vice-président, les quatre membres mentionnés au 9° du I de l'article composition du collège (choisis en raison de leurs compétences pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités)), deux membres désignés par le collège parmi les membres mentionnés du 2° au 6° du I de l'article composition du collège , un membre parmi les membres mentionnés au 7° du I de l'article composition du collège, un membre parmi parmi les membres mentionnés au 8° du I de l'article composition du collège.

- Il est proposé que la formation de la commission de sanctions soit porté à 5 membres, en ajoutant une 5° catégorie composée d'un membre, choisi en raison de sa compétence en matière de consommation et pour la représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités).

- Il est proposé d'instituer une commission chargée de rendre des avis des consommateurs-clients-utilisateurs d'un point de vue des clients-consommateurs, assurés, bénéficiaires, qui donnera un avis sur les décisions et questions qui ont trait à la protection des clients-consommateurs ou qui concernent et influence la protection des clients-consommateurs et le respect par les professionnels de cette protection et de l'information concernant les clients-consommateurs. L'Autorité désigne les membres de cette commission, qui est majoritairement composée de représentants des clients-consommateurs-utilisateurs représentatifs des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités) et non déjà membre de l'Autorité.

- Il est proposé que la gouvernance de l'Autorité des marchés financiers (AMF) comporte aussi une meilleure représentation des intérêts des différentes catégories de consommateurs (particuliers, entreprises, institutionnels, collectivités) dans toutes les instances décisionnelles et les collèges de l'AMF et en créant aussi chez elle un collège spécifique "Client-consommateur-utilisateurs".

Proposition 6 : Maintenir la compétence générale de la DGCCRF en matière d’application du droit de la consommation, y compris sur les services financiers. Établir une convention entre cette administration et les différents superviseurs du secteur financier prévoyant la responsabilité de ces derniers en première ligne sur le contrôle de la conduite des affaires dans le domaine financier, ainsi que l’institutionnalisation d’échanges réguliers entre la DGCCRF et eux, afin de coordonner la politique de contrôle du respect du droit de la consommation dans le champ des services financiers.

Il est proposé que la DGCCRF soit représenté au niveau de la gouvernance des régulateurs et de la Nouvelle Autorité de Régulation.

Et que la DGCCRF fasse partie d'un sous-collège sectoriel "Clients-consommateurs-utilisateurs" à créer, en tant que représentant de l'état.

Proposition 7 : Développer, en matière de conduite des affaires, les contrôles sur les points de contact avec le public, en complément des contrôles effectués au siège des établissements financiers concernés. Établir à cette fin des conventions entre les différents superviseurs et la Banque de France, pour que celle-ci puisse mettre à cette fin son réseau à disposition des superviseurs.

Il est proposé que la DGCCRF étende ses missions à toutes les catégories de clients.

Il est proposé d'informer le public qu'il peut se plaindre à la DGCCRF et aux Régulateurs, car face aux irrégularités des professionnels les utilisateurs ne savent pas à qui se plaindre en dehors de la justice qui est longue et couteuse.

B- Les propositions complémentaires

1- Un contrôle de la conduite des affaires complet : Le contrôle de la conduite des affaires pour l'activité de production et de commercialisation de produits et services bancaires et financiers doit couvrir toutes les étapes : la création, la production, la commercialisation, l'utilisation, la disparition. C'est à dire toute la vie des produits et services et les implications vis à vis de la clientèle aux différentes étapes.

2-Sanction pour la conduite des affaires : Il faudrait mettre en place un système de sanction des professionnels pour défaillances dans la conduite des affaires gradué : mise en garde-sanction pécuniaire-suspension - retrait d'agrément ...

Et augmenter le montant des sanctions pécuniaires des infractions et condamnations en matière de conduite des affaires, et mettre un multiple en cas de récidive.

3- La jurisprudence des procédures judiciaires : Le droit à la consommation et la jurisprudence issue de procédures judiciaires doivent être pris en compte par les régulateurs, pour sanctionner les professionnels pris en défaut et pour modifier et adapter la règlementation.

Les observatoires des professionnels et la cotation des professionnels doivent prendre en compte les condamnations en justice. 

4- Création d'un système de "class action" : Il faut développer les moyens de défenses des utilisateurs lorqu'il y a défaillance des professionnels.

Les américains ont déjà la "class action" pour défendre les intérêts des utilisateurs; il envisage la création d'une Agence de protection financière du consommateur. Nous n'avons rien de tout cela.

Pour diminuer les asymétries observées entre les professionnels et les utilisateurs-clients et restaurer un certain équilibre, il est temps de créer un système de "class action" en France et en Europe et aussi une Agence de protection des utilisateurs de produits et services financiers, qui participerait à la régulation de la conduite des affaires des activités.

5- La directive MIF : elle doit être appliquée aussi aux activités bancaires et d'assurance.

La Commission Bancaire doit gérer et contrôler l'objectif conduite des affaires de son secteur d'activité en parallèle à l'objectif prudentiel et mettre les moyens nécessaires face aux besoins.

6- Statut de CIF pour tous : Il faut étendre le statut de CIF à tous les intervenants en contact avec la clientèle pour commercialiser des produits et services financiers, ayant les mêmes obligations et contraintes en créant plusieurs catégories : CIF indépendants - CIF liés - CIF salariés.

La création d'un statut CIF salarié pour les commerciaux et conseillers financiers dans les réseaux bancaires et financiers devrait permettre de valoriser et s'assurer de la formation et des compétences des professionnels autant que des quotas de ventes.

7- AMM (Autorisation de Mise sur le Marché) :Il est proposé que soit aussi instauré un contrôle en matière de conception et création de nouveaux produits et services d'opération de banque, d'assurance et des services d'investissement et de paiement par les personnes soumises au contrôle des deux autorités, car la création de certains produits et services bancaires et financiers et d'assurances ne sont couvert par aucune autorité et règlementation.

Faisant référence à l'industrie pharmaceutique, dont la création de nouveaux produit est soumise à des essais et à une AMM (Autorisation de mise sur le marché), afin de ne pas commercialiser des produits toxiques, voir mortel pour la santé des personnes, par équivalence on peut considérer que certains produits et services bancaires et financiers peuvent être toxiques et inclure un risque de faillite de certains agents économiques.

Instaurer des essais sur fonds propres ou intra-professionnel sur une période minimum d'un an pour tout nouveau produit ou innovation, serait nécessaire avant d'obtenir une AMM pour la commercialisation auprès d'un public de consommateur non professionnel du secteur.

AMM qui pourrait être soumis aussi au renouvellement tous les 5 ans, car en matière financière ont a pu constater que certains produits sont dénaturés en cours de vie, par la gestion des professionnels qui ne respectent plus les principes initiaux, faute de contrôles suffisants des régulateurs et d'une information suffisante des consommateurs et d'un certain manque de transparence.

8-Identification simplifiée des catégories de produits et services financiers : Il est proposé de créer un système d'identification simplifié normé à base de logos et couleurs permettant une classification, une identification et reconnaissance facile par des utilisateurs non avertis, commune pour tous les acteurs et octroyés par les régulateurs. 
 Cette classification-identification intégrerait les critères suivantes :

- catégories de produits et services selon la complexité :

SIMPLE - COMPLEXE - TRES COMPLEXE

- catégories d'utilisateurs :

TOUS UTILISATEURS - UTILISATEURS AVERTIS -
UTILISATEURS PROFESSIONNELS - 
UTILISATEURS QUALIFIES

- catégories de gestion :

gestion DIRECTE - gestion INDIRECTE -

gestion TRES INDIRECTE - gestion INTERMEDIEE

- catégorie de risques :                      

 SANS RISQUE - PEU RISQUE - RISQUE - TRES RISQUE

Avec logos en couleur :  

VERT - BLEU - ORANGE - ROUGE - NOIR

La notion de risque doit être liée avec la possibilité de perte totale ou partielle ou en plus des sommes confiées aux professionnels et celle de ne pas pouvoir les récupérer. 
Ce système d'identification ne doit pas exclure les notices d'information simplifiées et complètes des produits et services financiers existants à ce jour.

9- Création d'un fichier de cotation des professsionnels par la Banque de France : Il faut créer une base de données de cotation de confiance des professionnels, comme il existe déjà des bases de données de cotation des clients entreprises et particuliers et des fichiers gérés par la Banque de France, qui permettent de suivre les défaillances et mesurer le risque que représente les clients.

Cette base enregistrerait des informations sur le nombre d'heures de formation, le nombre de plaintes de clients à la DGCCRF et aux régulateurs, les défaillances réglementaires, les condamnations judiciaires, les résultats des contrôles des régulateurs, les données comptables ect... toutes informations permettant de déterminer une cotation synthétique de confiance gérée par la Banque de France et disponible sur demande par les clients ou communiquée par le professionnel à ses clients.

Le scoring peut se faire au niveau des producteurs, des intermèdiaires, des distributeurs, des démarcheurs, au niveau de point de contact avec le client, avec une centralisation au niveau de l'agence, de la société, du groupe et par secteurs d'activité.

10- Moyens informatiques : outre des moyens humains, il faut aussi prévoir des budgets de moyens informatiques pour la création des bases de données de cotation de confiance des professionnels et un contrôle par scoring.

Les banques et la Banque de France ont mis un place le suivi de risque et de défaillance de millions de clients particuliers et entreprises, cela devrait être moins couteux pour suivre seulement quelques milliers de professionnels.

11- Mission d'évaluation de la conduite des affaires : Il faut mettre en place une mission d'évaluation des moyens existants et à mettre en place pour développer l'objectif contrôle de la conduite des affaires chez tous les régulateurs.

Auteur : Françoise Moreau

Contact : (33) 05 56 66 02 95

Le : 29 décembre 2009

Note transmise à : Présidente du HCP-DGTPE (Mme Christine Lagarde)- Ministre de le Justice (Mme Michèle Alliot-Marie)-Président de la commission des finances de l'Assemblée Nationale (Mr Didier Migaud) - Président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée Nationale (Mr Patrick Ollier) - Président de la commission des finances du Sénat (Mr ARTHUIS Jean) - Président de la commission de l'économie du Sénat (Mr EMORINE Jean-Paul) - Commission européenne de l'Union Européenne (DG Internal Market and Services, Banking and Financial Conglomerates Unit) - AFUB (Serge Maitre)